Мониторинг закона - от практики к теории
За последние годы в России возрос интерес к закону со стороны различных институтов гражданского общества. Однако часто одни принимают неэффективный закон, что приводит к нестабильности регулируемых им правоотношений, другие не хотят соблюдать закон и нарушают его предписания, а третьи не умеют применять закон, что тоже приводит к его нарушению. Причины, по которым это происходит, могут быть самыми различными: и отсутствие информированности населения об их правах и обязанностях, и попытки заменить закон подзаконными актами, и несогласованность правовых норм, содержащихся в законе, между собой, и часто сменяющие друг друга административные, бюджетные, земельные и другие реформы, и распространение коррупции в государственных органах. Это и многое другое отрицательно влияет на отношение правоприменителей к закону, понижает его значимость, вызывает желание найти незаконные, но более легкие пути решения своих проблем.
Деятельность государственного органа, хозяйствующего субъекта станет эффективной, а в правосознании граждан будет сформировано уважение к власти и правам и свободам своих соотечественников только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическими. Решение задачи - кто, когда и как должен профессионально оценить реальную эффективность принимаемого закона и научить правоприменителей правильно его реализовывать - возложено на государство в лице его органов, наделенных полномочиями по проведению контроля за осуществлением законодательного процесса и правореализационной деятельности путем применения такого правового института, как мониторинг закона.
Понятие мониторинга
Слово "мониторинг" часто употребляется современными правоприменителями и научным сообществом и проникает во все новые сферы юридической науки и практики. Это модное иностранное понятие употребляется при рассмотрении очень широкого круга правоотношений: когда речь идет об экологии, экономике, биологии, медицине, о техногенных, политических, социальных процессах, о сельскохозяйственных угодьях, т.е. практически о любой области человеческой деятельности, - и используется не только на научных конференциях и в практической деятельности отраслевых специалистов, но и в текстах правовых актов. По наблюдениям некоторых исследователей, с 1991 г. институт мониторинга применялся для правового регулирования различных общественных отношений в более чем 100 федеральных законах*(1). В сфере правового регулирования общественных отношений отмечают мониторинг правового поля, правового пространства, правоприменительной практики, законодательства, правовых актов и т.п.
Рассмотрим некоторые определения понятия "мониторинг" различных правовых институтов, встречающиеся в официальных документах и научно-практических материалах.
"Мониторинг законодательства и правоприменительной практики - это систематическая деятельность органов государственной власти по анализу состояния и прогнозу развития российского законодательства, а также практики его применения на различных уровнях правового регулирования"*(2). "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики- осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения (деятельность) с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов всех уровней власти, институтов гражданского общества, граждан (цели, субъекты использования результатов)"*(3).
С позиций практики очевидно, что дело не столько в многозначности слова и стремлении выработать совершенное определение этого понятия, сколько в желании рассмотреть этот институт с разных точек зрения - философской, управленческой, политической, правовой и т.п. Каждое определение отражает разные стороны этого понятия, поэтому можно согласиться со всеми авторами, а выработать единое определение мониторинга закона достаточно проблематично. А с точки зрения науки ясно, что в настоящее время назрела необходимость провести комплексное исследование этого правового понятия. Тем более что неправильное представление о содержании этого правового института порождает искажение понятий, характеризующих содержание термина "мониторинг" - объекта, субъекта, механизма мониторинга и т.п. Постараемся прокомментировать вышесказанное.
На наш взгляд, при проведении первичного рассмотрения обозначенного вопроса целесообразно сузить сферу настоящего исследования и представить ее предметом только такой вид правового акта, как закон. Если выработанные на примере осуществления законодательного процесса и законоприменительной практики методические и методологические выводы и практические рекомендации окажутся удачными, их, безусловно, можно будет применять при осуществлении мониторинга других правовых категорий.
Несмотря на различия в определениях понятия "мониторинг", объединяет их следующее: мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта (в нашем случае - закона) с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.
Такое определение базируется на этимологии рассматриваемого слова*(4). Однако мало кто из исследователей мониторинга обращает внимание на то, что слово, пришедшее к нам из английского языка, имеет латинскую основу. По данным латинско-русского словаря, слова "moneo", "monitor", "monitorius", "monitum", "monitus" являются однокоренными. Все они многозначные. Одно из значений слова "moneo"- наказывать, карать; "monitor" - надзиратель, надсмотрщик; "monitorius"- предупреждающий; "monitum" - указание; "monitus"- увещевание*(5).
Если учитывать данные толкования, то понятие "мониторинг" расширится за счет такого компонента значения, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям. Этот элемент, рассматриваемый в составе механизма "мониторинга", относится к одной из его стадий - стадии обязательного исполнения (реализации) результатов мониторинга. Следовательно, мониторинг целесообразно использовать при рассмотрении вопроса о контроле за состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства. Государственный контроль - это форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов*(6). Если считать двуединой целью ведения мониторинга закона совершенствование правотворческой деятельности государственных органов и повышение эффективности правоприменения, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из методов осуществления государственного контроля.
В настоящее время участники законодательного процесса и правореализационной деятельности осознают необходимость осуществления мониторинга закона. Однако для того чтобы этот важный для эффективного правового регулирования правовой институт стал общественно значимым явлением, следует рассматривать его во взаимосвязи с полномочиями государственных органов по осуществлению государственного контроля, обеспечивающей его должное положение в государственном управлении. Мониторинг закона, осуществляемый государственными органами и их должностными лицами в силу возложенных на них обязанностей, отличается от аналогичных действий, проводимых иными органами и лицами в силу их волеизъявления (желания), как, например, официальное толкование закона отличается от его неофициального разъяснения. Основным различием являются юридически значимые правовые последствия указанных действий: в первом случае они наступают, а во втором - нет. Мониторинг закона должен стать элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченными органами или лицами должны приниматься соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые считают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства*(7). Эта же позиция видна в рассуждениях некоторых исследователей о сущности государственного контроля, который "призван обеспечить нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий"*(8). Таким образом, при осуществлении контроля рассматривается правомерность принятия правовых актов, изучается фактическая ситуация и проводится оценка совершенных действий. Аналогичной точки зрения придерживаются другие исследователи, полагая, что одной из стадий процедуры контроля является стадия принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту*(9). Именно с этих позиций и предлагается рассматривать мониторинг закона.
Учитывая вышеизложенное, можно предложить следующее определение понятия "мониторинг закона" - это метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, заключающийся в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого объекта с целью предотвращения и/или устранения нежелательных последствий его применения.
Данное определение указывает на следующее:
1) мониторинг закона - это способ осуществления государственно-правового управления социально-экономическими процессами;
2) мониторинг закона является деятельностью государства в лице уполномоченных им органов и должностных лиц по осуществлению проверки, наблюдения, оценки, анализа закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов с целью выявления соответствия (несоответствия) их состояния запланированным показателям их действия;
3) мониторинг закона носит системный и постоянный характер и осуществляется как на стадии законодательного процесса, так и в ходе реализации закона;
4) мониторинг закона как метод осуществления государственного контроля влияет на формирование принимаемых государством решений, выраженных в форме закона и отражающих государственную политику, выстроенную на основе закрепленных в Конституции РФ демократических институтов;
5) мониторинг закона, являясь методом осуществления государственного контроля, обеспечивает законность и правопорядок путем выявления нежелательных последствий действия закона либо нарушений закона, выработки наиболее эффективных способов их устранения, а также формулирования предложений по применению мер воздействия на нарушителей закона.
Из анализа приведенного определения понятия мониторинга закона следует, что его объектами могут быть: 1) закон; 2) закон и правовые акты, принятые во исполнение этого закона (правовой комплекс); 3) проект закона.
Задачи мониторинга
Как было показано, различия приведенных нами определений понятия мониторинга различных правовых институтов объясняются еще и тем, что их авторы ставили перед собой разные задачи. Среди задач, решение которых направлено на достижение вышеназванной двуединой цели мониторинга закона, можно назвать следующие.
1. Оценка степени соответствия объекта мониторинга закона социально-экономическим и иным условиям, обусловившим его принятие. Разработка проекта закона и его принятие могут быть обусловлены фактическими потребностями общества, т.е. необходимостью правового регулирования фактически сложившихся правоотношений. (Кстати, выявление потребности общества в таком правовом регулировании также может быть результатом проведенного мониторинга закона.)
2. Оценка степени соответствия объекта мониторинга закона планируемым при разработке этого закона социально-экономическим и иным результатам его действия. Результат реализации объекта мониторинга закона может быть не только нулевым, но и отрицательным с точки зрения его значения для получения ожидаемого социально значимого результата. Поэтому проведение мониторинга закона на ранних стадиях подготовки проекта закона способствует своевременному предупреждению возможных негативных факторов, сопровождающих его принятие, которые могут привести к неблагоприятным последствиям реализации закона.
3. Оценка текущего состояния объекта мониторинга закона. Изучение влияния объекта мониторинга закона на определенные правоотношения, связанные, например, с защитой прав граждан, с обеспечением или защитой экономических интересов организаций, позволяет выявить и, по возможности, своевременно устранить пробелы в законодательстве, коллизии как между отдельными объектами мониторинга закона, так и в рамках одного объекта мониторинга закона.
4. Оценка перспективного состояния объекта мониторинга закона. Регулируемые законом правоотношения не являются статичными, им свойственно развиваться и, как следствие, изменяться. Этот процесс должен отслеживаться уполномоченными органами, организациями, лицами с целью своевременного, опережающего правового регулирования таких правоотношений. Эта деятельность позволит предотвратить нежелательные последствия, которые могут наступить в ходе реализации закона.
5. Оценка эффективности деятельности участников и субъектов мониторинга закона в ходе его организации и проведения. Как уже отмечалось, методические и методологические основы организации и проведения мониторинга закона нуждаются во всестороннем научном изучении и в проверке на практике. Специалисты, применяющие метод мониторинга закона при проведении государственного контроля, должны знать эти основы и уметь применять их на практике. В противном случае осуществление мониторинга закона может ограничиться бессистемной, нерегулярной деятельностью по исследованию практики применения закона. Например, предлагается создать единую систему мониторинга законодательства на базе Минюста России*(10).
6. Оценка эффективности законодательного процесса и правореализационной деятельности. В ходе осуществления государственного контроля производится проверка надлежащего выполнения соответствующими государственными органами и должностными лицами их полномочий, в том числе находящихся в сфере законодательного процесса и правореализационной деятельности. При применении метода мониторинга закона в качестве факторов, положительно или отрицательно влияющих на состояние объектов мониторинга закона, будут выявлены отдельные элементы законодательного процесса и правореализационной деятельности. Своевременное выявление и устранение этих негативных факторов будет способствовать выполнению двуединой задачи мониторинга закона.
7. Оценка действий участников законодательного процесса и правореализационной деятельности в ходе подготовки, принятия и реализации объектов мониторинга закона. От правильности и эффективности действий участников законодательного процесса и правореализационной деятельности, на которые оказывает влияние большое количество объективных и субъективных факторов, зависит качество подготавливаемого и принимаемого закона, а также правильность его реализации. Задача мониторинга закона в данном случае заключается в выявлении указанных факторов и в оценке их влияния на эффективность действий указанных участников.
Участники и субъекты мониторинга закона
Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.
Участниками мониторинга закона можно назвать юридических и физических лиц, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства.
Правомочия субъектов и участников мониторинга закона различаются по своей природе, т.к. для первых осуществление мониторинга является подконтрольной государству обязанностью, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которой должна наступать ответственность, а для вторых - правом, которое они получили от субъектов мониторинга закона и могут использовать его хоть и в установленном порядке, но по своему усмотрению.
Деятельность субъектов мониторинга закона должна быть направлена на создание реальных возможностей для эффективного осуществления государственного управления, а также на непосредственное осуществление государственного управления в интересах личности и общества, совпадающих с политическими и социально-экономическими интересами России. Для осуществления указанной деятельности, прежде всего, необходимо решить вопрос о необходимом и достаточном законодательном регулировании деятельности этих субъектов. Многообразие контролирующих органов обусловлено необходимостью осуществления контроля во всех областях государственного управления и влечет за собой многочисленность правовых актов, устанавливающих их полномочия. По мнению некоторых исследователей, эти правовые акты должны быть заменены одним федеральным законом, принятым в развитие немногочисленных положений Конституции РФ, закладывающих основу государственного контроля. Федеральный закон необходим, т.к., по оценке некоторых специалистов, отсутствует эффективная система координации контрольной деятельности между органами, осуществляющими государственный контроль, что приводит к дублированию их функций и нарушению исполнительской дисциплины*(11).
Если ориентироваться на конституционный принцип разделения властей, то можно выделить следующие виды субъектов мониторинга закона: Президент РФ, исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, законодательные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, судебные и правоохранительные органы, а также специально созданные ими структуры (например, Уполномоченный по правам человека).
К числу участников мониторинга закона относятся следующие: органы местного самоуправления; экономические субъекты; профсоюзы и иные общественные организации, объединяющие граждан по различным интересам, религиозные организации; координационные и совещательные органы, создаваемые в структуре или под патронатом законодательных и исполнительных органов государственной власти; граждане.
Механизм организации и осуществления мониторинга закона
Деятельность субъектов и участников мониторинга закона является системной и цикличной, что предполагает наличие механизма его организации и осуществления. На сегодняшний день механизм мониторинга закона изучен мало, что приводит к формированию различных мнений по поводу его этапов и стадий. Категория "механизм мониторинга закона" применяется для изучения процессов подготовки и реализации объектов мониторинга закона, представляет собой систему правоотношений, направленную на формирование объективной оценки состояния объектов мониторинга закона и корректировку этого состояния в случае необходимости. Поскольку механизм любого действия является системной совокупностью взаимосвязанных действий, он делится на стадии и этапы, отличающиеся своими специфическими задачами и средствами осуществления.
Под механизмом осуществления мониторинга закона предлагается понимать деятельность субъектов мониторинга закона по организации эффективного исполнения полномочий по осуществлению государственного контроля за состоянием закона, а также последовательных систематических действий, направленных на формирование объективной оценки состояния закона, на принятие мер, обеспечивающих предотвращение и/или устранение нежелательных последствий применения закона.
Можно выделить следующие стадии и этапы механизма мониторинга закона.
Организация мониторинга закона (подготовительная стадия).
1. Правовое обеспечение организации и проведения мониторинга закона.
Правовое обеспечение организации и проведения мониторинга закона в целом (как метода осуществления контрольной деятельности конкретных субъектов мониторинга закона) и мониторинга конкретного закона в частности должно основываться на научно обоснованных, осознанных и безусловно принятых субъектами и участниками мониторинга закона методических и методологических основах. Необходимым минимумом правового регулирования организации и проведения мониторинга конкретного закона является наличие двух правовых актов: правового акта, содержащего указание на полномочия субъекта мониторинга закона по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства (как правило, таким правовым актом является правовой акт, устанавливающий статус субъекта мониторинга закона), и правового акта о проведении мониторинга конкретного объекта мониторинга закона (к таким правовым актам можно отнести, например, план работы субъектов мониторинга закона, содержащий положения о проведении мониторинга конкретного закона). Содержание указанных правовых актов должно соответствовать тем задачам, которые должны быть решены в ходе проведения мониторинга закона.
2. Организационное обеспечение организации и проведения мониторинга закона.
Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона.
3. Формирование системы источников информации, обеспечивающих проведение мониторинга закона.
Осуществление мониторинга закона предполагает обязательное наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных видах данных. Для того чтобы источники мониторинговой информации могли быть использованы в любое время по усмотрению субъектов и участников мониторинга закона, они должны поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизированы в зависимости от задач, стоящих перед мониторингом конкретного закона.
4. Определение критериев оценки объектов мониторинга закона.
Критерии оценки объектов мониторинга закона могут быть как общими, так и особенными. Общие критерии должны вырабатываться субъектами мониторинга закона заранее, именно на стадии организации мониторинга закона. Впоследствии эти критерии применяются при проведении всех или большинства мониторингов конкретных законов. Что касается особенных критериев, то они определяются субъектами мониторинга конкретного закона, исходя из особенностей содержания, сферы правового регулирования и иных индивидуальных особенностей объекта мониторинга закона, а также из конкретных задач проведения мониторинга.
Проведение мониторинга закона (основная стадия).
1. Определение объекта мониторинга закона.
2. Определение субъектов и участников мониторинга закона.
3. Выбор общих и определение особенных критериев оценки мониторинга закона.
4. Выбор способов проведения мониторинга закона.
5. Системное отслеживание состояния объекта мониторинга закона по выбранным критериям оценки и с помощью выбранных способов его ведения.
6. Составление информационных, аналитических и иных материалов на основании полученных результатов слежения за состоянием объекта мониторинга закона.
7. Формулирование результатов мониторинга закона и предложений по их реализации.
8. Доведение результатов мониторинга закона до сведения заинтересованных лиц.
9. Размещение информации о результатах мониторинга в СМИ.
Исполнение (реализация) результатов мониторинга закона (завершающая стадия).
1. Выбор способов реализации результатов мониторинга закона и их претворение на практике.
Мониторинг закона только тогда можно считать состоявшимся (проведенным), когда его результаты будут реализованы на практике. Среди результатов мониторинга закона и соответствующих им способов их реализации можно назвать, например, следующие.
Реализация результатов мониторинга закона
|
Результаты мониторинга закона |
Способы реализации результатов мониторинга закона |
|
1. Выявление ошибок и противоречий в законодательной и правореализационной деятельности субъектов и участников мониторинга закона (недостаточная регламентация административных процедур, выявление административных барьеров и т.п.) |
1.1. Внесение изменений в правовые акты, регулирующие законодательную и правореализационную деятельность субъектов и участников мониторинга закона.
1.2. Волевая (административная) корректировка поведения субъектов и участников мониторинга закона в ходе осуществления ими законодательной и правореализационной деятельности (повышение эффективности взаимодействия, изменение форм деятельности и т.п.).
1.3. Составление и корректировка планов работы субъектов и участников мониторинга закона с целью совершенствования законодательства (в том числе разрешения проблемы "вала законодательства").
1.4. Усиление контроля за деятельностью подведомственных структур
|
|
2. Выявление ошибок и противоречий в законодательстве |
2.1. Разработка государственной концепции (программы) развития законодательства РФ и соответствующих им концепций (программ) развития законодательства субъектов РФ, которые должны определить основные тенденции развития законодательства и его отдельных отраслей, основываясь на результатах анализа действующего законодательства.
2.2. Внесение изменений в правовые акты, отмена правовых актов, принятие новых правовых актов.
2.3. Выработка новых, более эффективных приемов правового регулирования конкретных правоотношений.
2.4. Реализация права законодательной инициативы.
2.5. Выявление и устранение причин, вызывающих появление противоречий в законодательстве |
|
3. Определение уровня социальной значимости мониторинга закона и степени эффективности правового регулирования им конкретных правоотношений |
3.1. Принятие мер правового, финансового, административно- го и иного характера для создания благоприятной социально-экономической среды, иных напряженных ситуаций, связанных с действием закона.
3.2. Применение мер ответственности или совершение действий, направленных на привлечение к ответственности нарушителей.
3.3. Составление перечней правовых актов, которые необходимо принять во исполнение закона |
2. Контроль за ходом реализации результатов мониторинга закона.
Способы проведения мониторинга закона
Для решения тех задач, которые ставят перед собой субъекты и участники мониторинга закона, можно предложить несколько способов проведения мониторинга закона: изучение, анализ (исследование) текста объекта мониторинга закона по заданным критериям оценки; затребование документов, информации, которые дают представление о состоянии объекта мониторинга, их изучение и формирование выводов о состоянии объектов мониторинга; проведение проверок исполнения закона и связанного с ним правового комплекса (проверки контрольных органов, депутатские расследования и т.п.); проведение экспертиз (правовой, экономической, социальной и т.п.); обмен информацией, мнениями, опытом о состоянии объекта мониторинга закона между субъектами и участниками мониторинга закона; проведение рейтинговых исследований; рассмотрение жалоб, обращений, анализ судебных решений, протестов и представлений прокурора, заключений Минюста России; сопоставление планов реализации закона и фактически получившихся результатов реализации закона; заключение соглашений между субъектами и участниками мониторинга закона о сотрудничестве в законотворческой деятельности и при реализации закона.
Приведенный перечень, безусловно, не является исчерпывающим и содержит лишь некоторые из способов осуществления мониторинга закона, которые встречаются в практике проведения различных правовых мониторингов.
Виды мониторинга закона
В научных и практических целях можно выделить следующие виды мониторинга закона, классифицированные по разным критериям.
По направленности результатов мониторинга закона: а) внутренний, осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга закона для внутреннего использования его результатов; б) внешний, результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга закона, которым он производился.
По субъекту, участнику мониторинга закона: а) осуществляемый законодательным органом государственной власти; б) осуществляемый исполнительными органами государственной власти - Президентом РФ, Правительством РФ, исполнительными органами субъектов РФ; в) осуществляемый правоохранительными органами, в т.ч. судебными; г) осуществляемый структурами, специально созданными субъектами мониторинга закона для его ведения; д) осуществляемый участниками мониторинга закона по поручению субъектов мониторинга закона.
По систематичности осуществления (проведения): а) постоянный (плановый, текущий), применяемый на всех этапах законодательного процесса и в ходе правореализационной деятельности; б) разовый (как плановый, так и внеплановый), применение которого связано с необходимостью изучения конкретного (определенного, заданного) состояния объекта мониторинга закона (как правило, исследуется правовое регулирование определенных общественных отношений в конкретных условиях).
По объекту мониторинга закона: а) отдельный, проводимый в отношении одного объекта мониторинга закона; б) комплексный, проводимый в отношении правового комплекса, нескольких объектов мониторинга закона; в) тематический, проводимый в отношении объектов мониторинга закона, объединенных одной темой исследования; г) отраслевой, проводимый в отношении объектов мониторинга закона, относящихся к одной отрасли права или области общественных отношений.
По сферам деятельности субъектов мониторинга закона (в качестве критерия применяется принцип разделения властей): а) проводимый при осуществлении законодательного процесса; б) проводимый в ходе применения закона; в) проводимый при осуществлении правоохранительной деятельности.
По территориальному признаку: а) федеративный; б) субъекта РФ.
По характеру реализации результатов мониторинга закона: а) обязательный (результаты имеют обязательный характер и их реализация обязательна и подконтрольна); б) рекомендательный (результаты имеют рекомендательный характер).
* * *
Отсутствие правовой регламентации исполнения обязанности субъектов мониторинга закона по его организации и осуществлению влечет за собой низкую результативность их законодательной и правореализационной деятельности и деятельности участников мониторинга закона, что приводит к снижению качества принимаемых законов и нестабильности общественных отношений. Такая деятельность по осуществлению мониторинга закона может привести, например, к тому, что под действие мониторинга закона будет неоднократно подпадать один и тот же объект. Осуществление одной и той же деятельности разными субъектами и участниками мониторинга приводит к необоснованным затратам финансовых и трудовых ресурсов, беспорядочности административных процедур. Особенно нежелательны такие последствия, когда речь идет о мониторинге, осуществляемом органами государственной власти, которые не должны позволять себе такую "роскошь", как неэффективная работа. Кроме того, установленные в правовых актах регламентные процедуры организации и проведения мониторинга закона, обеспечивающие реализацию функции государственного управления, будут осуществляться от имени государства, что, безусловно, повысит значение этого правового института в жизни общества. В свою очередь, имея законодательно установленную возможность участвовать в осуществлении мониторинга закона, т.е. в государственном управлении, участники мониторинга закона получат реальную гарантированную возможность оказывать влияние на социально-экономические процессы, происходящие в государстве.
В то же время, как уже нами отмечалось, для эффективного правового регулирования организации и ведения мониторинга закона необходимо определить методологические и методические основы мониторинга.
Таким образом, встает вопрос о том, что должно быть первичным - принятие соответствующих правовых актов, устанавливающих порядок организации и ведения государственными органами мониторинга закона, или разработка теоретических обоснований для этих действий. Полагаем, что последовательность действий должна быть следующей.
1. Принятие государственной программы по разработке и внедрению государственной Концепции мониторинга закона, обеспечивающей создание единой системы мониторинга, охватывающей всех субъектов и участников мониторинга закона. Справедливо считают те ученые, которые утверждают, что для обеспечения единства правового пространства в России необходимо планировать стратегию законотворчества на десятилетие вперед. Достижению этой цели призваны способствовать разработка и утверждение общегосударственной программы законотворчества, объединяющей федеральный, субъектный и муниципальный уровень правотворчества. Основополагающим в этом процессе должен стать хорошо организованный и эффективно действующий механизм мониторинга закона, начинающийся анализом законодательства и заканчивающийся применением мер ответственности к тем лицам и органам власти, которые совершили действия (бездействия), приведшие к нарушению правового пространства России
*(12). В рамках указанной Концепции необходимо решить вопрос о создании единой государственной информационной системы мониторинга. Это позволит вести учет законодательства, осуществлять контроль, необходимый для анализа планируемых и фактических результатов правотворчества и правоприменения. Для этого необходимо нормативно установить обязанность для субъектов и участников мониторинга по предоставлению информации уполномоченному государственному органу, определить механизм ведения мониторинга, разработать систему контроля за реализацией результатов мониторинга*(13).
2. В рамках реализации этой Концепции должны быть разработаны методические и методологические основы ведения мониторинга закона и, прежде всего, единый понятийный аппарат. Необходимость подготовки научных основ организации и проведения мониторинга закона как способа осуществления государственного контроля связана с решением следующих научно-практических задач:
а) выработка и обоснование системных основ и механизма обеспечения действия мониторинга закона;
б) определение критериев оценки объекта мониторинга, мер по предотвращению и устранению недостатков законодательного регулирования;
в) обеспечение содействия в проведении государственных реформ и реализации законов;
г) снижение количества правовых актов, не соответствующих социально-экономическим потребностям общества и действующему законодательству;
д) совершенствование законодательного процесса и правореализационной процедуры.
3. Внесение изменений в правовые акты, устанавливающие полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по осуществлению контроля за состоянием законодательства. В данном контексте уместно сказать о законодательном установлении мер ответственности не только за нарушения законодательства, выявленные в ходе проведения мониторинга закона, но и за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по осуществлению самого мониторинга. Внесение этих положений в правовые акты обеспечило бы большую степень ответственности за эффективность деятельности государственных органов и подведомственных им структур. В последнее время обсуждается вопрос о повышении ответственности государственных органов путем усиления их материальной заинтересованности в конечных результатах их деятельности. Речь идет об осуществлении бюджетного финансирования по конечному результату деятельности.
4. Создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания и Совета законодателей
*(14). Необходимо организовать подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг закона, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга закона в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем.
Выявление причин недостаточной эффективности законодательства и его применения на практике направлено на то, чтобы с помощью организационных и правовых возможностей субъектов и участников мониторинга закона повысить уровень законности и правопорядка в стране, степень правосознания и правовой культуры граждан, государственных органов и организаций. Однако в настоящее время институт мониторинга закона не имеет достаточного организационного и правового регулирования, а также не подкреплен четко сформулированными и общепризнанными методологическими и научными исследованиями и выводами.
Таким образом, мониторинг закона как один из актуальных правовых институтов, базирующийся на выработанных и закрепленных в правовых актах методологических, правовых и организационных основах его осуществления, должен занять приоритетное место в государственном правовом строительстве.
Н.Н. Толмачева,
руководитель Государственно-правового управления
Московской областной Думы, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист РФ
"Право и экономика", N 7, июль 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Некрасов Е.Е., Жужгов И.В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования // Сб. науч. тр. юрид. ф-та. Вып. 4. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. http://science.ncstu.ru/articles/law/f04/03.pdf/file_download
*(2) Мониторинг законодательства и правоприменительной практики// Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8. С.5.
*(3) Некрасов Е.Е., Жужгов И.В. Указ. соч.
*(4) См.: Новый большой англо-русский словарь: В 3 т. Т. II. М., 1993; Современный словарь иностранных слов. М., 1992; Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 1998.
*(5) Другие значения этих слов см.: Латинско-русский словарь. М., 1976. С. 646.
*(6) См.: Марков Е.В. Государственный контроль. М., 2004. С. 23.
*(7) См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики// Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8. С. 9.
*(8) Тихомиров. Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002. N 8. С. 3.
*(9) См.: Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N 2. С. 106.
*(10) См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8. С. 7.
*(11) См.: Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. N 10. С. 24.
*(12) См.: Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 23.
*(13) См.: Материалы мероприятий, проведенных во исполнение решений Третьей Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества". М.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 2006.
*(14) См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2005. С. 150.