Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств
Нормотворчество - одно из важных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе и министерств. К сожалению, этому направлению в науке не всегда уделяется должное внимание. Однако если мы внимательно посмотрим двухсотлетнюю историю российских министерств, то увидим, что тем или иным образом эта функция всегда осуществлялась данными органами.
В деятельности органов исполнительной власти правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов - одна из правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Это правомерно позволяло многим ученым, занимающимся вопросами административного процесса, выделять производство по принятию нормативных управленческих актов в самостоятельный институт особенной части административного процессуального права (В.Д. Сорокин, O.K. Застрожная и др.).
Нормативные акты, задачей которых является решение управленческих вопросов, принимаются в результате длительной и сложной подготовительной деятельности, которая носит характер юридической процедуры и устанавливает порядок, сроки подготовки, согласования, обсуждения и принятия акта. Следовательно, административно-процессуальные нормы призваны закрепить такие формы нормотворческой процедуры, которые бы способствовали принятию оптимальных управленческих решений, соблюдению принципа законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также обеспечивали защиту интересов личности и государства.
Существенным недостатком организации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти на сегодняшний день является отсутствие четкой законодательной базы. В настоящее время эта деятельность регулируется рядом постановлений Правительства Российской Федерации и приказов Министерства юстиции Российской Федерации.
Важным шагом в области совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти стало утверждение постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
В частности, пунктом 2 Правил было установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Существенное значение имел запрет издания нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.
Одним из недостатков Правил было то, что они не содержали определения понятия "нормативный правовой акт" и ограничивались лишь перечислением их видов. Поэтому приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. "Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" данный пробел был восполнен. При подготовке нормативных правовых актов было рекомендовано использовать постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводились определения нормативного правового акта и правовой нормы:
"Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный в определенной форме) правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".
Правилами было установлено, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта осуществляется визами.
Согласно п.3 Правил, виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
Одним из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта является его подготовка. Как правило, подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила устанавливают, что при этом определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта в обязательном порядке участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов. Значительную помощь министерствам оказывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
С точки зрения теории административного процессуального права в процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Это положение нашло закрепление в п.5 Правил, однако, как свидетельствует практика работы с проектами нормативных правовых актов министерств, оно не всегда соблюдается, что подчас приводит к подготовке "узковедомственных" актов, оторванных от действительности, а также не учитывающих состояние правового регулирования в той или иной сфере.
Следует отметить, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, что не всегда выдерживается при подготовке проектов.
Нормативные предписания должны оформляться в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Однако не следует полностью воспроизводить тексты законодательных актов.
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, оформляются в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. Приложения нумеруются.
Немаловажно, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
Иногда при подготовке нормативного правового акта возникает необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или выявляется наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов. Пункт 8 Правил устанавливает, что в таких случаях в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.
Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.
По поручению Правительства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.
Пункт 9 Правил устанавливает, что подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
- наименование органа (органов), издавшего акт;
- наименование вида акта и его название;
- дата подписания (утверждения) акта и его номер;
- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с п.11 Правил государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
- юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
- присвоение регистрационного номера;
- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Правила подробно регулируют порядок государственной регистрации нормативных правовых актов.
Одним из важных направлений нормотворческой деятельности министерств является участие в законопроектной работе. В настоящее время сложилась практика создания специальных подразделений, которые обеспечивают взаимодействие министерств с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Это касается крупных министерств. Такая практика бесспорно, заслуживает поддержки, потому что законопроектная деятельность министерств включает два базовых элемента: во-первых, собственно разработка законопроекта; во-вторых, обеспечение сопровождения этого законопроекта в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако необходимо, чтобы при осуществлении законопроектной деятельности министерствами отстаивалась скоординированная точка зрения Правительства Российской Федерации, а не узковедомственный интерес.
В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания, а также совершенствования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Положение об этой Комиссии было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г.
Основные задачи комиссии установлены пунктом 5 названного Положения. Ими являются:
а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;
б) формирование позиции Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;
в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
г) обеспечение участия субъектов Российской Федерации в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Необходимо отметить, что значительной проблемой является плохо налаженное взаимодействие между министерствами при осуществлении законопроектной деятельности.
В Российской Федерации имеется около шестидесяти федеральных органов исполнительной власти, практически в каждом из них существует юридическая служба. Однако, к сожалению, большинство вопросов решаются не в рабочем порядке, а перепиской, что конечно же малоэффективно.
Важный момент, который также требует дополнительного обсуждения, - это концепции развития законодательства. К сожалению, нередко при подготовке проекта Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации министерства и ведомства исходят из своего узкого представления, а недостаточный уровень подготовки специалистов приводит к тому, что в Плане значительный объем (примерно 40%), составляют законопроекты, не имеющие самостоятельного предмета правового регулирования.
Напомним, что Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, разработанные в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г.
Согласно Основным требованиям, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:
- основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права, обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
- место будущего законопроекта в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
- общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований; социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Проект технического задания должен содержать следующие разделы:
а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование;
б) заказчик законопроекта;
в) перечень документов, подлежащих разработке;
г) примерная структура законопроекта;
д) виды, этапы и сроки работы;
е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта);
ж) порядок приемки работы.
Анализ концепций и проектов технических заданий, подготовленных федеральными министерствами, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, показывает, что большая часть из них по тем или иным основаниям не соответствует Основным требованиям. К сожалению, возникает непонимание их отдельных положений.
Общим замечанием является то, что практически ни в одном из них не предусматривается порядок приемки работ. Очень часто, работу принимает сам же разработчик, что конечно же недопустимо.
Весьма актуален вопрос ведомственного нормотворчества. К сожалению, деятельность Министерства юстиции в этой сфере не получила пока должного законодательного закрепления. Но даже на той правовой основе, которая существует, можно отметить некоторые положительные элементы. Статистические данные свидетельствуют, что из общего числа актов, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации, в последствии судом отменяются не более 1,5-2%.
Практика работы в законопроектной комиссии Правительства Российской Федерации свидетельствует о том, что 40-50% рассматриваемых актов - это поправки в действующее законодательство.
К сожалению, в положениях о министерствах ничего не говорится о координации законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Однако построение правовой вертикали без регионального законотворчества просто невозможно.
Необходимо проводить анализ регионального законодательства. Следует отметить положительный опыт в этом направлении Министерства здравоохранения Российской Федерации, которое с 1996 г. активно занимается анализом регионального законодательства. Это министерство одним из первых в 1997 г. совместно с Советом Федерации провело в городе Ульяновске выездную коллегию, посвященную проблеме регионального законотворчества в области здравоохранения.
К сожалению, со стороны субъектов Российской Федерации ответной реакции пока нет. В законодательных актах субъектов Российской Федерации подчас присутствует беспредметность. Представляется, что в этой связи трудно переоценить вклад науки в выработку демократических рычагов воздействия для решения накопившихся проблем и координации законопроектной работы в субъектах Российской Федерации.
Говоря о проблемах нормотворческой деятельности министерств, следует отметить, что остро стоит проблема, связанная с реализацией законов. В этом направлении Министерство юстиции Российской Федерации тесно взаимодействует с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Следует отметить, что реализация федеральных законов - важный элемент деятельности министерств.
К сожалению, как показывает практика, реализация законов сталкивается с рядом проблем. В первую очередь с недостаточной обеспеченностью с точки зрения подзаконного регулирования. Несвоевременно принимаются акты Правительства, Президента Российской Федерации, ведомственные нормативные акты.
Представляется, что важную роль в этом направлении должно сыграть постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов". Согласно п.8 данного постановления, после официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов.
Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
Анализ нормотворческой деятельности федеральных министерств свидетельствует о необходимости более четкого законодательного регулирования данной деятельности. К сожалению, проект федерального закона "О нормативных правовых актах" пока не получил должной поддержки в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Таким образом, в целях совершенствования нормотворческой деятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной власти необходимо консолидировать усилия правоприменителей и ученых для выработки эффективных способов совершенствования этого важного направления реализации государственно-властных полномочий.