О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований
Происходящие в стране экономические преобразования постоянно напоминают нам о том, что именно государство занимает центральное место в политической системе общества. Поскольку политическая воля государства формирует условия и особенности взаимоотношений между властью и обществом, многие элементы, или, как чаще их называют в последнее время, институты, этого общества проявляют к ней активный интерес. Государственные органы, являясь частью государства, должны в силу своих полномочий, своего предназначения создавать условия для выполнения государством своей роли. Среди прочих условий особое место занимают правовые условия.
Институтам современного гражданского общества в России приходится быстро реагировать на проводимые государственной властью экономические преобразования. Реальная возможность оперативного реагирования на государственные реформы, обеспеченная эффективным государственным управлением, позволит сохранить устойчивость и динамичность развития институтов гражданского общества.
Одной из форм государственного управления является правовое регулирование многочисленных государственных реформ. Оно включает в себя: 1) упорядочение функций и полномочий государственных органов; 2) установление порядка осуществления их деятельности (так называемые процедуры и регламенты); 3) обеспечение возможности различных институтов гражданского общества участвовать в государственном управлении и т.д.
Теоретический анализ этого круга вопросов проводится российским научным сообществом. Особенно следует отметить в этой связи работы Ю.А. Тихомирова
*(1).
В свою очередь практики - представители органов государственной власти, озабоченные несовершенством законодательства, пытаются найти свои пути решения волнующих их проблем. Так, участники очередного заседания Координационного совета руководителей юридических служб исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов РФ Центрального федерального округа "Центрально-Черноземная", состоявшегося 1 июля 2006 г., обсуждали проблемы развития административной реформы, делились опытом реализации национальных проектов, формулировали предложения по повышению эффективности взаимодействия между всеми ветвями власти. Поскольку в работе Координационного совета принимали участие представители как федеральных, так и региональных органов государственной власти, собравшимся удалось рассмотреть актуальные проблемы и федерального, и регионального законодательства. Остановимся на некоторых из них.
Исходя их федеративного характера нашего государства, а также конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, можно выделить три формы осуществления субъектами РФ правового обеспечения проводимых федеральной государственной властью экономических преобразований.
Первая форма заключается в участии органов государственной власти субъектов РФ в формировании государственной воли на уровне Федерации - в сфере ее исключительного ведения. Например, это выражается в использовании права законодательной инициативы; в участии через своих представителей в работе Совета Федерации ФС РФ; в участии представителей субъекта РФ в работе различных структур, специально созданных для обеспечения взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти (например, через Совет законодателей, хотя, по наблюдениям авторов и составителей Доклада Совета Федерации ФС РФ 2004 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации", его решения не воспринимаются ни в Правительстве РФ, ни в Государственной Думе ФС РФ как документы, которые нужно рассматривать в первоочередном порядке
*(2)). Эти и другие способы участия в федеральном законодательном процессе призваны обеспечить качество законопроекта путем привлечения более широкого круга лиц к процессу его создания и обсуждения.
Что касается осуществления права законодательной инициативы, то об этом в последнее время говорится много и подробно. Тема уровня эффективности законодательных инициатив субъектов РФ и недостатков федерального законодательного процесса стала предметом обсуждения как практиков, так и ученых. Высказывается мнение о том, что федеральный законодательный процесс не способен обеспечить в достаточной мере учет мнения субъектов РФ при разработке проектов федеральных законов. Вследствие этого затрудняется реализация федеральных законов, так как они принимаются поспешно, а их положения, не подвергавшиеся глубокому всестороннему анализу, не учитывают особенностей, возможностей и пожеланий субъектов РФ
*(3).
Следует подчеркнуть, что наряду с субъектами РФ в современной жизни нашего государства появился и настойчиво заявил о себе еще один участник федерального законодательного процесса, хотя его участие в этом процессе законодательно не урегулировано. Речь идет об общественности, при этом имеются в виду как группы людей, объединенных общностью положения, интересов, целей деятельности, так и передовая часть наших сограждан, которая активно выражает различные мнения и взгляды, существующие в обществе. На сегодняшний день имеют возможность реализовать свои законодательно установленные возможности на участие в федеральном законодательном процессе только Общественная палата РФ и политические партии, выигравшие выборы. Однако авторитет и квалификация представителей общественности часто бывают более высокими, чем у профессиональных законодателей. Именно первые оказываются теми субъектами, которые способны обеспечить высокую жизнеспособность и основательную проработанность правового акта. Но их квалификация и их позиция, как правило, остаются на периферии федерального законодательного процесса либо их значение приобретает формальный характер. Справедливости ради следует отметить, что в субъектах РФ процесс привлечения общественности к правотворческой деятельности органов государственной власти проходит более успешно, чем на уровне Федерации. В качестве примера можно привести положительный опыт Республики Карелия и Самарской области.
Конечно, хотелось бы, чтобы сам законодатель справлялся с обеспечением высокого качества законов, но в период активного реформирования одновременно с отраслями экономики еще и организации органов власти и местного самоуправления от этого желания целесообразнее отказаться. Именно поэтому необходимо привлекать широкую общественность как к самому процессу создания и обсуждения проекта закона, так и к контролю за его реализацией.
Участники заседания Координационного совета отмечали, что, каждый раз обмениваясь мнениями по волнующим их вопросам, они утешают себя тем, что у большинства коллег одни и те же проблемы. Но, несмотря на то, что они делятся опытом, сверяют свои позиции по тому или иному вопросу, предлагают какие-то темы для обсуждения, по существу ничего не меняется. Их профессиональные наблюдения и выводы никак не могут повлиять на изменение ситуации и повысить качество правового обеспечения экономических преобразований.
Понятно, что невозможно быстро и просто сделать общественность полноправным участником федерального законодательного процесса. Во-первых, общественных объединений много, а Государственная Дума ФС РФ одна. Во-вторых, лоббизм в законодательном органе при отсутствии законодательного регулирования и культуры лоббирования может как положительно, так и резко отрицательно влиять на прохождение законопроекта. В-третьих, отсутствуют механизмы учета мнений общественности о законопроектах. В-четвертых, как справедливо отмечала И. Л. Бачило, голос науки и независимых экспертов воспринимается как глас статистов в спектакле
*(4).
Но движение нашего государства по пути демократизации неизбежно приведет к необходимости обеспечить доступность и открытость законодательного процесса для общества. В этих условиях, на начальной стадии привлечения широкой общественности к федеральному законодательному процессу, можно было бы начать с обсуждения законопроектов с известными и авторитетными юридическими сообществами. Исходя из этого участники заседания Координационного совета приняли решение о том, что одной из основных форм их деятельности должны стать обобщенные рекомендации с предложениями по совершенствованию законодательства РФ, направляемые в те государственные органы, которые уполномочены рассматривать их и принимать по ним волевые решения. Предложения могут быть как выработаны на очередных заседаниях, так и направлены в Координационный совет его участниками в период между заседаниями. Следует обратить внимание на то, что речь шла о необходимости участия общественности не только в законодательном процессе, но и в нормотворческой деятельности государственных органов в целом.
Грамотное, организованное внедрение общественности в федеральный законодательный процесс позволит снизить риск неудачи экономических и иных государственных преобразований, сблизить власть и общество и, самое главное, принимать не закон ради закона, а закон ради повышения благосостояния общества.
Вторая форма осуществления субъектами РФ правового обеспечения экономических преобразований заключается в исполнении законодательно установленной обязанности по осуществлению регионального правового регулирования проводимых федеральными властями реформ. Речь идет об исполнении полномочий, находящихся в сфере совместного ведения.
В ходе проведения различных реформ и реализации национальных проектов произошло перераспределение государственных полномочий между двумя уровнями власти, что привело к формированию одной опасной тенденции. С одной стороны, многие федеральные законы являются очень подробными и детально регулируют те или иные общественные отношения, не давая тем самым субъектам РФ возможности реализовать свою относительную самостоятельность и урегулировать эти правоотношения с учетом местных особенностей. С другой стороны, мы видим федеральные законы, которые формулируют общие цели правового регулирования, не неся социально-экономической нагрузки, и не содержат способов регулирования отраслевых правоотношений. Субъекты РФ, видя, что вопрос находится в пределах совместного ведения, фактически беспорядочно и на свой лад переписывают правовые нормы федерального закона. Предметом регулирования таких законов провозглашается установление правовых, организационных и финансовых основ осуществления отношений в определенной сфере общественной жизни на территории субъекта РФ, а фактически регулируются вопросы распределения уже установленных в федеральном законе полномочий между органами государственной власти субъекта РФ.
Полагаем, что это неверный путь правового регулирования в сфере совместного ведения. Во-первых, дублирование федерального закона не только является нарушением юридической техники, но может расцениваться как установление правовых норм с превышением полномочий субъекта РФ. Во-вторых, основной целью принятия субъектами РФ законов во исполнение федерального закона, относящегося к сфере совместного ведения, должна стать детализация законодательства с учетом местных условий и регулирование особенностей механизма реализации федерального закона.
Конечно, можно критиковать федерального законодателя за отсутствие должного качества федеральных законов. Но в данной ситуации субъекты РФ должны не брать пример "со старшего брата", а принимать меры к тому, чтобы законодательство субъектов РФ не было засорено пустыми законами, из-за которых у населения создается впечатление бездействия депутатов и отсутствия у них заинтересованности в улучшении жизни людей, а также формируется устойчивое недоверие к парламенту. В то же время деятельность по созданию гармоничного законодательства, и особенно в сфере совместного ведения, где необходимо соблюдать интересы и Федерации и ее субъектов, должна способствовать усилению демократичности федеративных отношений.
Третья форма осуществления субъектами РФ правового обеспечения экономических преобразований заключается в формировании и правовом регулировании государственной воли регионального уровня в сфере собственного ведения субъектов РФ.
Социально-экономическое регулирование общественных отношений на уровне Федерации составляет основу для осуществления органами государственной власти субъектов РФ самостоятельного государственного управления в пределах их полномочий, определяет принципы, задачи и цели этого управления. Для эффективной реализации государственной политики в сфере правовой реформы необходимо законодательное установление единых подходов к решению вопросов организации законодательного процесса и правореализационных процедур на всех уровнях государственной власти. В этой связи имеет смысл сказать несколько слов о юридической технике.
Юристы законодательных органов постоянно испытывают на себе последствия раздражения парламентариев, когда в период законодательной гонки им настойчиво напоминают о необходимости соблюдения законодательной техники, проведения юридической и лингвистической экспертиз, организации и проведения мониторинга и т.п. То есть о всех тех сопутствующих законодательному процессу явлениях, которые, по мнению многих законодателей, не установлены правовыми актами и поэтому необязательны для исполнения в ходе подготовки, принятия и применения правового акта. Однако перечисленные правовые явления требуют к себе определенного внимания и не могут осуществляться сами по себе. Для этого нужны трудовые, организационные, временные, финансовые ресурсы. И в первую очередь для их правового регулирования и внедрения в практику законодательного процесса и правореализационной процедуры нужна так называемая "политическая воля". К сожалению, все это в совокупности воспринимается подчас как дополнительная или лишняя нагрузка, которая, не являясь законодательно установленной, носит необязательный характер.
Поскольку законодательство РФ и законодательство субъектов РФ оказывают большое влияние друг на друга, существует проблема обеспечения согласованности составляющих их нормативных правовых актов. Одним из методов обеспечения такого согласования является установление на федеральном уровне средств и способов законодательной техники. В связи с этим участники заседания Координационного совета выразили надежду на то, что федеральному законодателю с помощью представителей научного сообщества удастся избежать инертности российского законодательства и в ближайшее время все-таки разработать и принять федеральный закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации.
В заключение несколько слов о правовом мониторинге.
Как справедливо заметил В.Е. Чиркин, в таком крупном деле, как конституционная реформа, не следует приступать к решению частных задач, не решив предварительно общих
*(5). Эта идея применима к вопросу о правовом регулировании всех государственных реформ, а не только конституционной. Среди общих проблем, от решения которых зависит эффективность властных преобразований, можно назвать необходимость перевода из практической плоскости в научно-теоретическую вопроса изучения правового мониторинга.
К мониторингу законодательства и правоприменительной практики не следует относиться как к новому правовому явлению, время жизни которого измеряется количеством проведенных всероссийских научно-практических конференций. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (для краткости назовем его мониторингом закона) является методом осуществления государственного контроля. В правовых актах, устанавливающих статус государственных органов, содержатся положения, закрепляющие за ними контрольные полномочия. Хотя эти полномочия отличаются по объекту контроля, способам его осуществления, последствиям проведения, они все равно остаются контрольными полномочиями государственных органов.
Не умаляя роли и значения общественных, научных организаций в проведении мониторинга закона, осуществление этой деятельности следует отнести к обязанности государства. Государство может осуществлять ее в различных формах, в том числе и путем привлечения к ней общественных и иных не наделенных государственной властью организаций. Однако инициатором, основным исполнителем и ответственным за результаты мониторинга закона должны стать государственные органы.
Что дает нам такой подход к мониторингу закона? В частности, такой подход позволяет избежать разработки и принятия излишних правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения мониторинга закона. Положения о контрольных полномочиях содержатся в статусных правовых актах органов государственной власти и, соответственно, не требуют специального установления. В нормативном закреплении нуждается лишь порядок их осуществления. Так, в федеральный закон о нормативных правовых актах в РФ целесообразно включить положения, содержащие определение понятия мониторинга закона, устанавливающие его место в законодательном процессе и в правореализационной деятельности органов государственной власти. В свою очередь в правовые акты, определяющие порядок осуществления органами государственной власти контрольных полномочий, могут быть внесены положения о порядке проведения ими мониторинга закона. И, наконец, в федеральном законе должна быть установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по осуществлению мониторинга закона, а также ответственность за неисполнение результатов мониторинга.
Возможность установления ответственности за некачественное проведение мониторинга, за недостоверность его результатов, а также за неустранение выявленных в ходе его проведения нарушений или непринятие мер по предотвращению возможных негативных последствий действия закона придает мониторингу закона обязательный характер и позволяет достичь цели его проведения. Мониторинг закона не должен сводиться только к анализу и оценке состояния законодательства и правоприменительной практики. Если считать целью ведения мониторинга закона совершенствование правотворческой деятельности государственных органов и повышение эффективности законодательного процесса и правоприменения, то логично утверждение о том, что мониторинг является одним из методов осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов. А суть этого метода заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.
Выявление причин недостаточной эффективности законодательства и его применения на практике направлено на то, чтобы с помощью организационных и правовых возможностей субъектов и участников мониторинга закона повысить уровень законности и правопорядка в стране, степень правосознания и правовой культуры граждан, государственных органов и организаций. Однако в настоящее время институт мониторинга закона не имеет достаточного организационного и правового регулирования, а также не подкреплен четко сформулированными и общепризнанными методологическими, научными выводами.
Представляется, что совместные действия и "добрая воля" органов государственной власти и представителей общественности, направленные на совершенствование законодательного процесса как на федеральном, так и на региональном уровне, на усиление государственного и общественного контроля за исполнением законодательства, позволят обеспечить эффективность экономических преобразований, происходящих в жизни нашего российского общества.
Н.Н. Толмачева,
руководитель Государственно-правового управления
Московской областной Думы, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист РФ
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См., например: Тихомиров Ю.А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика. 2006. N 4. С. 3; Он же. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86.
*(2) См.: Доклад Совета Федерации ФС РФ 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2005. С. 157.
*(3) См., например: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 12; Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. N 10. С. 52.
*(4) См.: Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. N 6. С. 17.
*(5) См.: Чиркин В.Е. О "сильном государстве" и его конституции // Государство и право на рубеже веков: Материалы Всероссийской конференции. М., 2000. С. 16.