Культура законодательной техники

Пример академика Д.С. Лихачева учит изложению актуальных культурологических проблем логичным, простым и ясным языком. Поддержанные Указом Президента РФ N 587 от 23 мая 2001 г. Международные Лихачевские научные чтения призваны быть не просто рядовой встречей творческой и иной интеллигенции, но стать местом проявления профессионализма, междисциплинарных диалогов, толерантности, поиска и обоснования роли России в истории и в современном мировом сообществе.

Элементом культуры и объектом влияния культуры является российское право, тесно связанное с экономическими и социальными процессами, испытывающее влияние общего континентального и обычного права и глобализации, сохраняющее свою самобытность, имеющее целью обеспечение интересов граждан, общества и государства.

В развитии современной цивилизации обеспечение правопорядка с помощью нормативных актов занимает значительное место. Эффективность действия этих актов определяется уровнем их подготовки, обсуждения, характером рассмотрения, одобрения, доведения до сведения исполнителей. Немаловажное значение имеет культура законодательной техники, формируемой столетиями, вбирающей как национальный, так и международный опыт. Закономерностям правотворческой техники посвящено немало работ, исследований, в том числе диссертационных.

Обращение к культуре и некоторым правилам законодательной техники обусловлено тем, что количество законов возрастает, а их действенность, по общему признанию, снижается. Становится ясно, что возрастание числа регулирующих общественные отношения нормативных правовых актов вовсе не означает автоматически прибавку качества функционирования правовой системы.

Следует всесторонне готовиться к разработке и принятию нового закона, который должен быть событием в общественной жизни, становиться в ней поворотным явлением в группе однородных проблем. Это означает инвентаризацию нормативной правовой базы, выяснение ее отрицательных и положительных сторон, причин слабой эффективности. Для действия нормативного правового акта нужен срок, необходимый для изучения и освоения акта должностными лицами и иными правоприменителями, внедрения его в практику, накопления опыта соблюдения, начала анализа и обобщения с целью устранения возможных пробелов, противоречий, коллизий и иных недостатков.

В условиях активного правотворчества могут возникать некоторые нестыковки одного закона с другими федеральными законами, которые могут приводить к внесению изменений и дополнений в закон. Поэтому требуется тщательная инвентаризация норм изменяемого акта на предмет уяснения его места в правовой системе, осторожного вмешательства в его концепцию и структуру, соблюдения правила "не навреди".

Если изменений накапливается достаточное количество, а анализ применения обсуждаемого акта "вопиет" о необходимости нового качества этого акта, то готовится его новая редакция с тем, чтобы, не разрушая предыдущую конструкцию, внести в нее такие дополнения, которые и сохранят лучшее и сделают акт более современным, эффективным, направленным на решение новых, обусловленных меняющейся социально-экономической ситуацией задач.

Существует и третий вариант законодательной техники - подготовка и принятие совершенно нового федерального закона, регулирующего те же общественные отношения. Это рекомендуется делать при смене социально-экономического направления развития страны, качественного изменения политической обстановки и конституционного строя, при диаметральном повороте дальнейшего движения общества и государства.

Некоторые современные реформаторы сначала приступают именно к созданию нового федерального закона, предполагая обозначить им новую эру общественных отношений, новую правовую, прежде всего, законодательную реформу. Иногда общественности удается убедить разработчиков отказываться от этого, имея в виду намерение и необходимость продолжения в основном того курса реформ, который был выбран и обозначен российской элитой 15 лет назад.

Разработчики проектов, обозначая новый этап реформ, обычно обнародуют несколько целей современного коренного изменения российского законодательства.

Во-первых, предлагается устранение декларативных "неюридических" положений, что с точки зрения правовой культуры является вполне обоснованным и осуществляется постепенно (хотя не так быстро, как хотелось бы). Пропагандистские традиции в законодательстве восходят ко второму десятилетию ХХ в., когда программы и цели надо было доводить до населения с помощью декретов. В тексте современных законов деклараций, сравнительно с предыдущими федеральными законами, становится все меньше, наступил период избавления от рекламных законодательных положений. Однако совсем отказываться от провозглашения принципов и концепций в законодательстве не следует; порой, когда они порождают правовые последствия, на них основывается и последующее законотворчество и даже судебная и административная практика. Но излишняя декларативность и расплывчатость законов мешают их неуклонному и неукоснительному применению, ослабляют их четкость и категоричность.

Во-вторых, направлением деятельности разработчиков является устранение дублирования государственных органов, разграничение и уточнение полномочий Федерации и ее субъектов. В период совершенствования и обновления Федерации это направление считается весьма актуальным и заслуживает повышенного внимания: "у семи нянек дитя без глазу" - гласит пословица. И нынешнее состояние, например, лесов свидетельствует во многих случаях о разрозненности лесного управления, неупорядоченности лесоустройства и лесовосстановления.

Однако в нормах действующего ЛК РФ предусматриваются полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и их разграничение в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, принципы государственного управления, определены органы исполнительной власти Федерации и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление. Естественно, возможны уточнения. Взвешенность в изменении их баланса крайне необходима, чтобы впоследствии не сожалеть о непродуманных решениях.

В данном случае культура законодательной техники предполагает выяснить: являются ли самовольные вырубки и постоянные перерубы, лесные пожары и болезни леса, захламление лесов и иные лесные правонарушения, в том числе беспошлинный вывоз пиловочника за границу, следствием несовершенства законодательства или результатом перманентных реорганизаций лесной службы, недостатков внимания к лесной охране, итогом коррупции? На этот вопрос должны дать ответ общественные обсуждения и мнения, публичный анализ правоприменительной практики, сопоставление ее с законодательными и общественными требованиями. В противном случае простое изменение слов и предложений в законе не только не принесут успеха, но станут вредными: общественные ожидания в очередной раз окажутся напрасными и еще более посеют неверие в закон. Здесь важны скорее организационно-экономические меры, улучшение морального и социального климата вокруг лесов, как всенародного достояния, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (согласно ст. 9 Конституции РФ).

Наконец, перестройкой экономики предполагается и даже требуется закрепление и развитие гражданско-правовых, имущественных отношений, проецирование их на природопользование. В Конституции РФ предусматривается право частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, которые могут распространяться также на объекты природы и части природных ресурсов. Это направление заслуживает внимания законодателя, поскольку полномочия собственника позволяют рационально использовать и распоряжаться природными объектами как своеобразным видом имущества.

Либеральные концепции прав человека порой игнорируют евразийский подход их сочетания с обязанностями граждан и государства перед законом, поскольку соблюдение прав каждого неотделимо от соблюдения прав социума. Законы принимаются не государством, а представительными законодательными органами, созданными на основании выборного законодательства народом. Государство также призвано подчиняться закону, быть его основным механизмом применения и обязано выполнять возложенные на него функции.

Не соответствуют культуре правотворчества его спешка, попытки быстрого насаждения чужих моделей и внедрения новых правовых институтов, которые поначалу оказываются нежизнеспособными, требуют определенного времени и труда для своего приживания на российской почве. Применение зарубежных наработок, оправдавших себя за десятилетия, является целесообразным и может осуществляться с предварительным или одновременным "выращиванием" сопутствующих условий и обстоятельств.

Так, перевернувшая в ряде стран экологическую и экономическую ситуацию обязательная оценка воздействия каждого проекта на окружающую среду (ОВОС) два десятилетия пробивает у нас дорогу, но наталкивается на трудности опубликования и иных способов оглашения ОВОС, проведения и фиксации публичных слушаний, обжалования принятых по проектам решений в суде и др.

Российский законодатель совместил применение ОВОС с обязательным проведением государственной экологической экспертизы (нашим изобретением), включив первое во второе и обеспечив таким образом толерантность правовых институтов в законотворчестве и надлежащее дальнейшее развитие экономики страны.

Не по каждой актуальной проблеме требуется принятие нового закона: следует лучше выяснять, как действует прежний. Примером может служить усиленно пробиваемый лоббистами законопроект о поддержке развития сельского хозяйства. Безусловно, оно должно поддерживаться государством и организационно и финансово, как это и делается в других развитых и неразвитых странах, но разве это можно решить одним законом? Финансовые меры поддержки определяются в законе о бюджете; организационные меры поддержки (путем реорганизаций, слияний, устранения параллелизма и дублирования) можно найти не только в законах, но и в иных подзаконных актах. Провозглашение в законе призывов развивать отечественного сельхозпроизводителя не даст ожидаемого эффекта.

Таким образом, внимание к правовой культуре общества и особенно к культуре законотворчества служит наглядным примером продолжения идей Д. С. Лихачева, призванных способствовать обеспечению, как сказано в преамбуле Конституции РФ, благополучию и процветанию России.

С.А. Боголюбов,

заместитель председателя редколлегии

"Журнала российского права", доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2006 г.